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Gutachtliche Stellungnahme zur
Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzesantrages zur Änderung
des § 4a des Tierschutzgesetzes – Anforderungen an
Ausnahmegenehmigungen zu betäubungslosem Schlachten
vorgelegt von Universitätsprofessor Dr.
Philip Kunig, Freie Universität Berlin, im Auftrage des
Hessischen Ministeriums für Umwelt, ländlichen Raum und
Verbraucherschutz
I. Fragestellung
§ 4a des Tierschutzgesetzes (des Bundes)
in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.5.2006 lautet:
(1) Ein warmblütiges Tier darf nur
geschlachtet werden, wenn es vor Beginn des Blutentzugs
betäubt worden ist.
(2) Abweichend von Abs. 1 bedarf es
keiner Betäubung, wenn
1. sie bei Notschlachtungen nach den
gegebenen Umständen nicht möglich ist,
2. die zuständige Behörde eine
Ausnahmegenehmigung für ein Schlachten ohne Betäubung
(Schächten) erteilt hat; sie darf die
Ausnahmegenehmigung nur insoweit erteilen, als es
erforderlich ist, den Bedürfnissen von Angehörigen
bestimmter Religionsgemeinschaften im Geltungsbereich
dieses Gesetzes zu entsprechen, denen zwingende
Vorschriften ihrer Religionsgemeinschaft das Schächten
vorschreiben oder den Genuss von Fleisch nicht
geschächteter Tiere untersagen
oder
3. (Ausnahme durch Rechtsverordnung).
Das Land Hessen möchte § 4a II Nr. 2 des
Tierschutzgesetzes wie folgt neu fassen:
[..] 2. die zuständige Behörde eine
Ausnahmegenehmigung für ein Schlachten ohne Betäubung
(Schächten) erteilt hat. Sie darf die
Ausnahmegenehmigung nur erteilen, wenn der Antragsteller
nachgewiesen hat, dass sie nach Art und Umfang
a) erforderlich ist, um den Bedürfnissen
von Angehörigen bestimmter Religionsgemeinschaften im
Geltungsbereich dieses Gesetzes zu entsprechen, denen
zwingende Vorschriften ihrer Religionsgemeinschaft das
Schächten vorschreiben oder den Genuss von Fleisch nicht
geschächteter Tiere untersagen, und dass
b) vor, während und nach dem
Schächtschnitt bei dem Tier im Vergleich zu dem
Schlachten mit der vorgeschriebenen vorherigen Betäubung
keine zusätzlichen erheblichen Schmerzen oder Leiden
auftreten.
II. Vorgeschichte
Mit der Tierschlachtung ohne vorherige
Betäubung des Tieres, dem sog. Schächten, sind in
Deutschland seit Jahren rechtliche Streitigkeiten
verbunden, die auch eine verfassungsrechtliche Dimension
aufweisen. In der vorliegenden Stellungnahme geht es
allein um die Verfassungsmäßigkeit der beabsichtigten
Gesetzesänderung. Dazu ist indessen die Vorgeschichte
kurz zu schildern.
Die gegenwärtige Gestalt der
einschlägigen Vorschriften hatte
einfachrechtlich-interpretatorisch, aber vor allem
angesichts der Bezugnahme auf „bestimmte
Religionsgemeinschaften“ auch verfassungsrechtliche
Fragen aufgeworfen, bis hin zunächst zu der Frage nach
ihrer Verfassungsmäßigkeit, insbesondere ihrer
Vereinbarkeit mit verschiedenen Grundrechten. Die
befassten Verwaltungsgerichte gingen von der
Verfassungsmäßigkeit des einfachen Rechts aus, gelangten
aber zu unterschiedlichen Einschätzungen hinsichtlich
der verfassungsrechtlichen Einwirkungen auf das
Verständnis des einfachen Rechts. Ein Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 15.6.1995 (BVerwGE 99, 1
ff.) entwickelte zunächst eine tendenziell restriktive
Auslegung der Ausnahmeregelung (später deutlich
modifiziert in BVerwGE 112, 227 ff.). Das
Bundesverfassungsgericht hat sodann in seinem Urteil vom
15.1.2002 (BVerfGE 104, 337 = NJW 2002, 663)
ausdrücklich die Vereinbarkeit des § 4a Abs. 1 i.V.m.
Abs. 2 Nr. 2 2. Alt. TierSchG mit dem Grundgesetz
festgestellt. Es hat damit weitgehende Ausnahmen zu dem
grundsätzlichen Verbot des Schächtens seitens der
zuständigen Behörden zugelassen und im Wege
verfassungskonformer Auslegung die seither prägenden
Maßstäbe für die Vollzugspraxis entwickelt.
Die Verfassungslage ist gegenüber dem
Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
verändert worden. Denn in der Folgezeit, nämlich durch
verfassungsänderndes Gesetz vom 26.7.2002, ist Art. 20 a
GG mit folgendem Wortlaut neu gefasst worden:
Der Staat schützt auch in Verantwortung
für die künftigen Generationen die natürlichen
Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der
verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und
nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende
Gewalt und die Rechtsprechung.
Diese Veränderung der in ihrer
ursprünglichen Fassung (bei der Einfügung im Zuge von
Verfassungsänderungen des Jahres 1992) allein dem Schutz
der „natürlichen Lebensgrundlagen“ gewidmeten sog.
Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG durch Aufnahme
auch des Tierschutzes hat die Frage aufgeworfen, ob
nunmehr eine gegenüber den Annahmen des
Bundesverfassungsgerichts in dem erwähnten Urteil
geänderte Auslegung des geltenden Tierschutzrechts
verfassungsrechtlich geboten ist, ob also der
verfassungsändernde Gesetzgeber zugleich unmittelbar die
Rechtslage nach einfachem Recht in Ansehung der hier in
Rede stehenden Fragen verändert habe.
Diese Frage war in der Folgezeit
namentlich Gegenstand von Entscheidungen des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 24.11.2004, ESVGH
55, 129 ff. = NuR 2005, 464) und – diese Entscheidung im
Ergebnis bestätigend – des Bundesverwaltungsgerichts vom
23.11.2006 (NVwZ 2007, 461; s. ferner auf dieser
Grundlage BayVGH, B. v. 29.12.2006 - 25 CE 06.3459 - ).
Das Bundesverwaltungsgericht vertritt die
Auffassung, aus der Ergänzung des Art. 20 a GG
hinsichtlich des Tierschutzes ergebe sich keine Änderung
der von dem Bundesverfassungsgericht postulierten
verfassungskonformen Auslegung des einfachen Rechts. Der
Hessische Verwaltungsgerichtshof hatte demgegenüber die
Auffassung vertreten, dass hinsichtlich der
Darlegungslast des Antragstellers für eine
Ausnahmegenehmigung bereits unmittelbar durch die
Verfassungsänderung, also ohne eine diesen Schutzauftrag
aufnehmende Gesetzesänderung, nunmehr erhöhte
Anforderungen hinsichtlich der Darlegungspflicht eines
Antragstellers im Vergleich mit den seinerzeitigen
Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts bestünden; diese
recht-lichen Erwägungen wirkten sich allerdings
angesichts des festgestellten Sachverhalts nicht auf das
Ergebnis der Entscheidung aus.
Beide Gerichte haben in ihren
Entscheidungen dem bisherigen Fehlen einer in Ansehung
des neuen Art. 20 a GG erfolgten Gesetzesänderung, also
einer neuerlichen Austarierung der unterschiedlichen
Interessen seitens des Gesetzgebers eine
ausschlaggebende Bedeutung für das – aktuelle –
Verständnis des geltenden Tierschutzrechts beigemessen.
Eine solche Veränderung des einfachen
Rechts würde durch die hier zu begutachtende Novelle
nunmehr bewirkt. Für die Beantwortung der damit
verbundenen Fragen bedarf es teilweise einer
Auseinandersetzung auch mit den zu der früheren
Rechtslage ergangenen gerichtlichen Entscheidungen. Das
Gutachten ist dabei darum bemüht, die Antwort auf die
Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Novelle
namentlich im Lichte der tragenden Erwägungen des
Bundesverfassungsgerichts zu beantworten, ohne dass hier
Anlass gesehen wird, der – für die derzeit bei
unveränderter Fortgeltung des Tierschutzgesetzes, aber
veränderter Verfassungslage – für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit bedeutsamen Frage gesondert
nachzugehen, ob und welchen Ausmaßes eine fortdauernde
Bindungswirkung an das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts von 2002 besteht bzw. welche
Bedeutung die Vorschrift des § 31 BVerfGG für das
Bundesverfassungsgericht selbst hat. Denn die folgenden
Überlegungen gelangen zu einer im Ergebnis von dem
Bundesverfassungsgericht abweichenden Einschätzung des
Spannungsverhältnisses zwischen grundrechtlicher
Freiheit und dem verfassungsrecht-lichen
Tierschutzauftrag nur insoweit, als sich diese
Einschätzung aus der Existenz des von dem
Bundesverfassungsgericht noch nicht zu
berücksichtigenden Art. 20 a GG in neuer Gestalt ergibt.
Insofern ist für künftige verwaltungsgerichtliche
Entscheidungen nach einer Umgestaltung der Ge-setzeslage
§ 31 BVerfGG nicht von ausschlaggebender Bedeutung.
III. Rechtliche Würdigung
Der Tierschutz ist gemäß Art. 74 I Nr. 20
GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Bund
hat insoweit gem. Art. 72 II GG das Gesetzgebungsrecht
(auch in der seit der so genannten Föderalismusreform
geltenden Fassung), wenn und soweit die Herstellung
gleichwertiger
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder
die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche
Regelung erforderlich macht. Daran werden Zweifel nicht
geltend gemacht.
Die beabsichtigte Gesetzesänderung stellt
sich als Gesetzgebung zum Schutz der Tiere i.S. von Art.
20 a GG dar. Sie muss dabei die „ver-fassungsmäßige
Ordnung“ i.S. dieser Staatszielbestimmung wahren. Unter
„verfassungsmäßiger Ordnung“ ist hier, wie in Art. 20
III GG (deshalb ist Art. 20 a GG als insoweit
„redundant“ bezeichnet worden, Kloepfer, Bonner
Kommentar zum GG, 2005, Rn. 41, 56 zu Art. 20 a), auch
die Grundrechtsordnung zu verstehen, an welche der
Gesetzgeber auch bereits gemäß Art. 1 III GG gebunden
ist. Außerhalb der Grundrechtsordnung angesiedelte
Vorgaben der verfassungsmäßigen Ordnung
(rechtsstaatlicher, demokratischer, kompetenzieller
Natur) spielen im vorliegenden Zusammenhang keine
Rolle.
Die Novelle des Landes Hessen würde zwei
Änderungen gegenüber der bisherigen Rechtslage
herbeiführen. Zum einen verlangt sie von dem
Antragsteller für eine Ausnahmegenehmigung für ein
Schlachten ohne Betäubung – ausdrücklich – den Nachweis
von deren nach Art und Umfang bestehender
Erforderlichkeit zur Entsprechung von religiösen
Bedürfnissen (während das bisherige Recht insofern zwar
ebenfalls objektiv formuliert: „erforderlich ist“, heißt
es nunmehr „nachgewiesen hat“); zum anderen wird für
eine Ausnahmegenehmigung der Nachweis verlangt, dass dem
zu schlachtenden Tier im Vergleich zu einer Schlachtung
mit vorheriger Betäubung keine zusätzlichen erheblichen
Schmerzen oder Leiden erwachsen.
Diese beiden (erhöhten) Anforderungen an
die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung treffen auf
grundrechtliche Begrenzungen im Interesse der-jenigen,
welche den Verzehr betäubungslos geschlachteter Tiere
beabsichtigen, sowie von Personen, welche die
Schlachtung vornehmen.
Der Schutz des erstgenannten
Personenkreises könnte sich insoweit vorrangig nach der
Religionsfreiheit (Art. 4 I, II GG) bemessen. Der
zweitge-nannte Personenkreis kann sich ebenfalls auf die
Religionsfreiheit berufen, darüber hinaus ggf. auch auf
die in Art. 12 I GG gewährleistete Berufsfreiheit. Für
beide Personenkreise kommt ergänzend der Schutz des als
allgemeine Handlungsfreiheit zu verstehenden und
tatbestandlich nicht beschränkten
Persönlichkeitsschutzes aus Art. 2 I GG in Betracht.
Dieser komplettiert den grundrechtlichen Freiheitsschutz
des Grundgesetzes sowohl in sachlicher wie auch in
persönlicher Hinsicht, sofern er also Grundrechtsschutz
ohne Ansehung der Staatsangehörigkeit auch für solche
Verhaltensweisen zu gewährleisten vermag, die im Text
des Grundgesetzes ausdrücklich in Verbindung mit der
deutschen Staatsangehörigkeit aufgeführt sind.
Gleichheitsgrundrechtliche Fragen spielen
vorliegend keine eigenständige Rolle, insbesondere auch
nicht solche Grundrechte, die vor Diskriminierungen
schützen sollen. Zwar verbietet Art. 3 III GG nicht nur
direkte Ungleichbehandlungen – u.a. – wegen des Glaubens
bzw. religiöser Anschauungen, sondern ist grundsätzlich
geeignet, auch indirekte Ungleichbehandlungen zu
erfassen, also Benachteiligungen, die sich ungeachtet
des Steuerungsziels einer Norm faktisch im wesentlichen
bei einer bestimmten Bevölkerungsgruppe einstellen. Aber
auch unabhängig von dem Umstand, dass
Freiheitsgrundrechte – wie die Religionsfreiheit –
gegenüber Gleichheitsgrundrechten nicht in einem
Verhältnis der Spezialität stehen, kann vorliegend davon
ausgegangen werden, dass die –hier ohnehin nur mittelbar
zur Wirkung kommende – Schutzintensität des
religionsbezogenen Diskriminierungsverbots jedenfalls
nicht über den freiheitsgrundrechtlich un-mittelbar
vermittelten Schutz der Religionsfreiheit hinausführt
(vgl. auch – im Zusammenhang des Schächtens – BVerwGE
99, 1, 8 f.).
Im Mittelpunkt der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts stand der Grundrechtsschutz
von Personen, die an der Durchführung betäubungsloser
Schlachtungen in beruflichem Zusammenhang interessiert
sind, also solcher Personen, welche die für die
Anwendung der Ausnahmeregelung im Vordergrund stehende
Adressatengruppe darstellen. Der Grundrechtsschutz von
Personen, welche außerhalb einer beruflichen Betätigung
solche Schlachtungen vornehmen wollen, kann demgegenüber
nicht weiter reichen. Die Konsumenten durch
betäubungslose Schlachtung gewonnenen Fleisches wurden
in ihrer grundrechtlichen Stellung durch das
Bundesverfassungs-gericht nicht gesondert gewürdigt.
Diese Handhabung beruhte auf der Prämisse, dass auch für
die grundrechtliche Stellung der aus beruflichen Gründen
Schlachtungen vornehmenden Personen die
Religionsfreiheit Bedeutung entfaltet und bei der Frage
der Grundrechtsbeschränkung auch die sich für die
Konsumenten ergebenden Freiheitsbeeinträchtigungen mit
zu würdigen seien.
Das Bundesverwaltungsgericht hatte im
übrigen zunächst die Beschränkung der Möglichkeit des
Genusses von Fleisch geschächteter Tiere nicht als
Eingriff in die Religionsfreiheit gewertet und als –
lediglich – an der allgemeinen Handlungsfreiheit zu
messende „Erschwernis in der Gestaltung des Speiseplans“
bezeichnet (BVerwGE 99, 1, 7 f.; s. auch Trute, Jura
1999, 462, 466; kritisch dazu z.B. Jarass, in : Jarass/Pieroth,
GG, 8. Auflage, 2006, Rn. 12 zu Art. 4; s. auch Mager,
in: von Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar I, 5. Auflage,
2000, Rn. 65 zu Art. 4), in anderem Zusammenhang
indessen später die rituelle Opferung eines Tieres als
religiöse Handlung qualifiziert (BVerwGE 112, 227,
230).
Soweit die Schlachtung von Metzgern
vorgenommen wird, welche über die deutsche
Staatsangehörigkeit verfügen, bemisst sich ihr
Grundrechtsschutz nach Art. 12 I GG. Wer diese Tätigkeit
ohne die deutsche Staatsangehörigkeit ausübt, wie der in
den erwähnten gerichtlichen Verfahren aufgetretene
Beschwerdeführer bzw. Kläger, kann sich insoweit auf
Art. 2 I GG berufen.
Es ist zwar lange streitig gewesen und
wird bis heute in der Literatur unterschiedlich
beurteilt, ob Art. 2 I GG im Bereich solcher
Freiheitsgrundrechte, welche das Grundgesetz in ihren
personalen Schutzbereichen ausdrücklich auf deutsche
Staatsangehörige ausrichtet, einen subsidiären
Freiheitsschutz zu gewährleisten vermag. So ist in
diesem Zusammenhang argumentiert worden, die
ausdrückliche Ausweisung einzelner Grundrechte als
solche in Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit bedeute
zugleich eine Absage an subsidiären Auffangschutz aus
Art. 2 I GG. Rechtspraktisch ist dieser Streit aber ohne
Bedeutung. Ausländern wird solcher subsidiäre
Grundrechtsschutz zuerkannt, in dogmatisch überzeugender
Gleichsetzung einer Subsidiarität in sachlicher wie
personeller Hinsicht. Die Herausbildung des
Grundrechtsschutzes der freien Entfaltung der
Persönlichkeit als „allgemeine Handlungsfreiheit“ macht
dieses Ergebnis unabweisbar (vgl. BVerfGE 78, 179, 196
f.; Kunig, in: von Münch/Kunig, a.a.O., Rn. 3 zu Art.
2).
Das Bundesverfassungsgericht hat in
seinem Urteil vom 15.1.2002 die Berufsfreiheit als
„durch den speziellen Freiheitsgehalt des Grundrechts
auf Religionsfreiheit aus Art. 4 I und II GG verstärkt“
angesehen. Mit einer solchen „Verstärkungs“-These sind
Unklarheiten verbunden, die auf nachhaltige Kritik im
wissenschaftlichen Schrifttum gestoßen sind (s. z.B.
Sommermann, in: von Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar
II, 5. Auflage, 2003, Rn. 23/2 a.E. zu Art. 20 a; Dietz,
NUR 2003, 477, 480 f; Volkmann, DVBl 2002, 32 ff.;
Tillmanns, NuR 2002, 578, 580 ff.).
Jedenfalls bedeutet die von dem
Bundesverfassungsgericht postulierte „Verstärkung“ des
berufsfreiheitlichen Grundrechtsschutzes durch die
Religionsfreiheit eine Berücksichtigung der religiösen
Bezüge des Vorgangs im Rahmen der für die Frage der
Beschränkung der der allgemeinen Handlungsfreiheit
entnommenen Berufsfreiheit für Ausländer maßgeblichen
Gesichtspunkte. Grundrechtsdogmatisch überzeugender ist
es aber, in der hier zu diskutierenden Beeinträchtigung
religiöser Interessen einen eigenständigen Eingriff in
die Religionsfreiheit zu sehen, also nicht lediglich
einen Umstand, welcher im Rahmen der
berufsfreiheitlichen Grundrechtsprüfung eine ergänzende
Rolle spielt (s. dazu Kokott, in: Sachs, Grundgesetz, 3.
Auflage, 2003, Rn. 62 zu Art. 4; Jarass, a.a.O., Rn. 12
zu Art. 4; Mager, a.a.O., Rn. 17 a.E. zu Art. 4; Starck,
in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz I, 5.
Auflage, 2005, Rn. 34 zu Art. 4; dezidiert auch
Hain/Unruh, DÖV 2003, 147, 151). Denn die
Religionsfreiheit gibt dem Einzelnen das Recht, sein
gesamtes Verhalten an der Religion auszurichten (s.
BVerfGE 32, 98, 106; 33, 23, 28; 41, 29, 49).
Der mit der Neufassung des
Tierschutzgesetzes verbundene Grundrechtseingriff führt
den mit der bisherigen Rechtslage verbundenen
Grundrechtseingriff fort und verstärkt ihn in der
beschriebenen doppelten Weise. Das wirft die Frage nach
der Rechtfertigung dieses Eingriffs auf. Die
Maßstäblichkeit (auch) der Religionsfreiheit führt dabei
zu besonders strengen Maßstäben. Denn die
Religionsfreiheit ist im Grundgesetz ohne die Beifügung
eines Gesetzesvorbehalts gewährleistet. Es besteht
dennoch Einmütigkeit darüber, dass die
Religionsfreiheit, wie auch andere vorbehaltlos
gewährleistete Grundrechte, nicht von vornherein einer
Einschränkung unzugänglich ist. Die Feststellung des
Grundrechtseingriffs ist deshalb nicht mit der
Feststellung einer Grundrechtsverletzung identisch, wie
es allein für die Verbürgung der Menschenwürde in Art. 1
I GG angenommen werden kann.
Es werden unterschiedliche Auffassungen
zu der Frage einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung
von Eingriffen in die Religionsfreiheit vertreten. Das
hat zum Hintergrund auch die von Art. 140 GG bewirkte
Inkorporation einiger so genannter Kirchenrechtsartikel
der Weimarer Reichsverfassung in das Grundgesetz.
Namentlich der einfache Gesetzesvorbehalt des Art. 136 I
WRV, wonach „bürgerliche und staatsbürgerliche Rechte
und Pflichten“ durch die Ausübung der Religionsfreiheit
„weder bedingt noch beschränkt“ werden, spielt in diesem
Zusammenhang eine Rolle und ist insbesondere von dem
Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 112, 227, 231 ff.) im
Zusammenhang mit der Frage einer generellen Beschränkung
des Schächtens herangezogen worden. Die Rechtsprechung
des Bundesver-fassungsgerichts ging indessen schon
früher von der Vorstellung aus, Art. 136 I WRV sei von
der Vorbehaltlosigkeit des Art. 4 GG „überlagert“ (so
BVerfGE 33, 23, 31). In seiner auf die genannte
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zeitlich
folgenden Leitentscheidung zum Schächten geht das
Bundesverfassungsgericht hierauf nicht ein, erklärlich
aus dem Umstand, dass das Gericht die Frage eines
Eingriffs in die Religionsfreiheit angesichts der von
ihm gewählten Konstruktion einer „Verbindung“ von sich
als Berufsfreiheit darstellender allgemeiner
Handlungsfreiheit einerseits und Religionsfreiheit
andererseits unentschieden ließ. Auch ungeachtet solcher
Zuordnungsfragen erscheint es zwingend, in
Übereinstimmung auch mit dem „genetischen Befund“ (so
Pieroth/Schlink, Die Grundrechte, 22. Auflage, 2006, Rn.
536) in Würdigung der bei der Verfassungsgebung
angestellten Überlegungen davon auszugehen, dass das
Grundgesetz die Religionsfreiheit, ablesbar an der
Schranken nicht kennenden Formulierung der Art. 4 I, II
GG, nicht den weit reichenden Eingriffsmöglichkeiten
eines einfachen Gesetzesvorbehalts unterstellt hat (s.
auch Morlok, in: Dreier, Grundgesetz I, 2. Auflage,
2004, Rn. 112 zu Art. 4; Korioth, in: Maunz/Dürig,
Grundgesetz, 2003, Rn. 54 zu Art. 140/136). Es wird hier
also der strengere Maßstab für die Beurteilung des
hessischen Gesetzesvorhabens angelegt.
Die Rechtfertigung eines Eingriffs in ein
vorbehaltlos gewährleistetes Grundrecht setzt voraus,
dass gegenläufige gleichrangige, d.h.
verfassungsrechtlich vorgegebene Rechtsgründe diesen
Eingriff tragen. Dafür kommen Grundrechte anderer, aber
auch andere Verfassungsgüter in Betracht. Deren Inhalt
und Rang wirkt sich im Rahmen einer
Verhältnismäßigkeitsprüfung maßgebend im Sinne der
Zumutbarkeitsprüfung aus, während die Prüfung der
Eignung und Erforderlichkeit eines Eingriffs noch nicht
ihre Ausrichtung auf ein verfassungsrechtlich
geschütztes Gut verlangen, solange sie jedenfalls ein
verfassungsrechtlich legitimes Ziel verfolgen.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
verlangt also im Ausgangspunkt lediglich nach einem
legitimen Zweck, welchem die grundrechtlich zu
würdigende Regelung zu dienen bestimmt ist. Die
Beschränkung des Schlachtens von Tieren zur
Verwirklichung eines ethisch begründeten Tierschutzes
ist zweifelsfrei ein solches legitimes Regelungsziel,
wie das Bundesverfassungsgericht mehrfach und bereits
vor der Einfügung des Tierschutzes in Art. 20 a GG
ausgesprochen hat (vgl. BVerfGE 48, 376, 389; s. auch
BVerfGE 36, 47, 56 f.; dabei war früher streitig, ob der
Tierschutz gegebenenfalls durch andere Verfassungsgüter
eine Stütze fand, dazu Kunig, a.a.O., Rn. 16 zu Art. 1
m.w.N.).
Die gesetzliche Regelung ist auch dazu
geeignet, dieses Ziel zu fördern. Das hat das
Bundesverfassungsgericht für die bisherige Regelung im
Einzelnen und zutreffend begründet. Es ist nicht
ersichtlich, dass an der dafür maßgeblichen
tatsächlichen Einschätzung, wonach es Tieren
grundsätzlich weniger Schmerzen und Leid bereitet, wenn
sie vor dem Blutentzug betäubt werden, Zweifel geltend
gemacht würden. Jedenfalls bewegt sich die
diesbezügliche Einschätzung des Gesetzgebers im Rahmen
des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums.
Die beiden vorgesehenen Änderungen der
bisherigen Rechtslage sind offenkundig ebenfalls in
diesem Sinne „geeignet“ zur Erreichung des
Tierschutzzieles beizutragen. Das liegt für die
verfahrensrechtliche Änderung auf der Hand, welche
darauf gerichtet ist, den Nachweis religiöser
„Erforderlichkeit“ zu klären (und also zu vermeiden,
dass ein religiöser Bezug lediglich vorgeschoben wird),
gilt aber ebenso für das Erfordernis, „zusätzliche
erhebliche“ Schmerzen oder Leiden zu vermeiden. Für die
Annahme der Geeignetheit im Sinne des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit reicht aus, dass die Regelung eine
Verstärkung des Tierschutzes erwarten lässt.
„Erforderlich“ im Sinne des Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit ist eine Regelung nur dann
nicht, wenn ein gleich zu erachtender Ertrag auch durch
weniger belastende Maßnahmen erreicht werden kann. Auch
für die Bewertung dessen verfügt der Gesetzgeber über
eine Einschätzungsprärogative (s. etwa Ossenbühl, in:
Festschrift für das Bundesverfassungsgericht, Band 1,
1976, 458).
Von mangelnder Erforderlichkeit könnte
nur ausgegangen werden, wenn von der bisherigen Regelung
ein gleicher Ertrag für den Tierschutz zu erwarten wäre.
Wenn und soweit nach bisheriger Rechtslage die
Antrag-stellung lediglich die Darlegung einer
individuellen Motivation mit religiöser Begründung
erfordert, bedeutet dies allein durch die damit
verbundene Rechtsunsicherheit ein geringeres Ausmaß an
Tierschutz als nunmehr erstrebt.
Auch das Erfordernis. „zusätzliche
erhebliche“ Schmerzen oder Leiden zu vermeiden, kann in
seinem Ertrag für den Tierschutz zweifelsfrei nicht
durch ein weniger belastendes, aber gleich zielführendes
Mittel erreicht werden.
Daher ist für die grundrechtliche
Beurteilung der Gesetzesnovelle – insoweit in Parallele
zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über
die bisherige Rechtslage – die Frage der
Verhältnismäßigkeit „im engeren Sinne“ ausschlaggebend
(auch: Proportionalität, Angemessenheit, Zumutbarkeit –
die Begriffe changieren). Es ist eine Gesamtabwägung
zwischen der Schwere des mit der gesetzlichen Regelung
verbundenen Grundrechtseingriffs und dem Gewicht sowie
der Dringlichkeit rechtfertigender Gründe vorzunehmen
und hieran die Zumutbarkeit der Grundrechtsbeschränkung
zu messen. Zwischen den betroffenen Grundrechten und den
Zielen des ethischen Tierschutzes ist ein Ausgleich
erforderlich, der in ausgewogener Weise allen
betroffenen Belangen Rechnung trägt. Die gesetzliche
Regelung müsste sich als ein Ausdruck solchen Bemühens
darstellen.
Derartige Überlegungen hatten das
Bundesverfassungsgericht zu einer verfassungskonformen
Auslegung des bisher geltenden Rechts vor allem mit der
Maßgabe geführt, dass der Begriff der
Religionsgemeinschaft, wie er in § 4 a II Nr. 2 TierSchG
verwendet wird, keine Gemeinschaft voraussetzt, die im
Sinne des Art. 137 V WRV i.V.m. Art. 140 GG die
Anforderungen an die Anerkennung als
öffentlich-rechtliche Körperschaft erfüllt oder gemäß
Art. 7 III GG berechtigt ist, an der Erteilung von
Religionsunterricht mitzuwirken. Vielmehr ist danach
ausreichend, dass ein Antragsteller einer Gruppe von
Menschen angehört, die eine gemeinsame
Glaubensüberzeugung verbindet.
Die von dem Land Hessen vorgeschlagene
Gesetzesänderung ändert an dieser Rechtslage nichts, was
den Begriff der Religionsgemeinschaft anlangt. Sie
ermöglicht und erfordert nunmehr aber, wie gesagt, eine
behördliche Entscheidung darüber, ob die Darlegung eines
Antragstellers, die Religionsgemeinschaft, der er
angehöre, gebiete zwingend den Schächtvorgang bzw.
untersage den Genuss von Fleisch nicht geschächteter
Tiere als Nachweis betrachtet werden kann. Der
zusätzlich erforderliche, wissenschaftlich objektive
Abgleich mit den Auswirkungen einer Schlachtung bei
vorgeschriebener vorheriger Betäubung ist eine
Beeinträchtigung des Grundrechtsschutzes, deren
Verfassungsmäßigkeit das Bundesverfassungsgericht bisher
nicht zu beurteilen hatte. Diese Prüfung ist nunmehr
vorzunehmen und zwar anhand der Maßstäbe des
Bundesverfassungsgerichts, aber in zusätzlicher
Berücksichtigung des Art. 20 a GG in um den Tierschutz
erweiterter Formulierung.
Staatszielbestimmungen richten sich an
alle drei staatlichen Gewalten, so dass auch Art. 20 a
GG verfassungsunmittelbare Wirkung für die vollziehende
Gewalt und die Rechtsprechung entfalten kann (s. Jarass,
a.a.O., Rn. 19 zu Art. 20 a; Epiney, in: von Mangoldt/Klein/Starck,
Grundgesetz II. 4. Aufl. 2000, Rn.53, 89 zu Art. 20 a).
Ihre Erfüllung ist allerdings vornehmlich und in erster
Linie Aufgabe des Gesetzgebers. Gerichte können mit Art.
20 a GG unvereinbare Vorschriften unter Umständen
verwerfen, müssen ihm bei der Auslegung Rechnung tragen,
können aber nicht allein unter Berufung auf das
Staatsziel von einem Gesetz nicht vorgesehene Eingriffe
bewirken. Vor diesem Hintergrund haben, wie erwähnt, der
Verwaltungsgerichtshof Kassel und das
Bundesverwaltungsgericht die im Schrifttum teilweise
vertretene Rechtsauffassung nicht geteilt, derzufolge
bereits die Veränderung des Art. 20 a GG unmittelbare
Auswirkungen auf das gebotene Verständnis des geltenden
Tierschutzrechts in seiner von dem
Bundesverfassungsgericht vorgenommenen Auslegung habe
(so im Vorfeld etwa Caspar/Geissen, NVwZ 2002, 913, 916
f.; Hirt/Maisch/Moritz, Tierschutzgesetz, 2003, Rn. 24
ff. zu § 4 a; Kluge, in: ders., Tierschutzgesetz, 2002,
Rn. 19 zu § 4 a; wie das Bundesverwaltungsgericht dem
gegenüber – vorsichtig – etwa Kloepfer, a.a.O., Rn. 90
zu Art. 20 a).
Die vorgeschlagene Gesetzesänderung würde
sich aber nunmehr darstellen als – erstmalige und neue –
Entscheidung des demokratisch legitimierten
Bundesgesetzgebers in Wahrnehmung der ihm seit 2002 von
Art. 20 a GG gestellten Aufgabe, den Tierschutz im
Einklang mit den übrigen Aussagen der Verfassung zu
fördern.
Dabei mag zunächst Erwähnung finden, dass
die Ergänzung des Art. 20 a GG, soweit verlässlich zu
beurteilen, politisch wesentlich mitbestimmt war von der
zuvor ergangenen Leitentscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum Schächten bzw. auch der
öffentlichen Reaktion hierauf (s. zu diesem Zusammenhang
Sommermann, a.a.O., Rn. 23/2 zu Art. 20 a; Kloepfer,
a.a.O., Rn. 15, 90 zu Art. 20 a; VGH Kassel, a.a.O., mit
zahlreichen Hinweisen auf Äußerungen im
Gesetzgebungsverfahren). Die Entstehungsgeschichte einer
verfassungsrechtlichen Norm hat für ihre Auslegung
grundsätzlich nur eine stützende Bedeutung, auch wenn
für die Auslegung gerade einer neu entstandenen
Vorschrift den Erwägungen bei der Beschlussfassung
sicher ein hervorgehobenes Gewicht zukommt (vgl. dazu
BVerfGE 106, 62, 142). Dass dem Art. 20 a GG
andererseits unmittelbar eine Regelungsintention
dahingehend entnommen werden könnte, der Gesetzgeber
habe nunmehr weitergehend gegen das Schächten
einzuschreiten, wäre eine wohl zu weit gehende Annahme.
Die Staatszielbestimmung erhebt den
Tierschutz zu einer namentlich vom Gesetzgeber zu
bewältigenden Aufgabe. Dabei kann dahin stehen, ob
nunmehr ein verfassungsrechtlicher Schutz der Tiere um
ihrer selbst willen (so etwa Hömig, in: Seifert/Hömig,
Grundgesetz, 7. Aufl., 2007, Rn. 2 zu Art. 20 a GG)
intendiert ist. Über die Plausibilität rechtsethischer
Konzepte trifft die Staatszielbestimmung keine
Entscheidung. Sie verlangt ein – hier in seinem ganzen
Ausmaß nicht näher zu erörterndes – Mindestmaß an
Tierschutz (vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier,
Grundgesetz II, 1998, Rn. 57 zu Art. 20 a), gibt dem
Tierschutz dabei keinen prinzipiellen Vorrang vor
anderen Politikzielen (von einem „relativen“ Schutzgut
spricht Kloepfer, a.a.O., Rn. 26 zu Art. 20 a GG),
belässt dem Gesetzgeber Gestaltungsspielräume (z.B.
Murswiek, in: Sachs, a.a.O., Rn. 57 zu Art. 20 a), für
deren Wahrnehmung er nur einer eingeschränkten
verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (dazu
Sommermann, a.a.O., Rn. 25 ff. zu Art. 20 a; und
allgemein etwa Degenhart, Staatsrecht, 22. Auflage,
2006, Rn. 793). Sie erlaubt dem Gesetzgeber alle
Maßnahmen des Tierschutzes, die nicht anderweitige
verfassungsrechtliche Grenzen überschreiten, wie sie
insbesondere die Grundrechtsordnung markiert. Erlaubt
ist ein Ausmaß an gesetzlicher Tierschutzintensität, das
Grundrechte nicht unzumutbar einschränkt. Das gilt auch
für vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte, die, soweit
es den Tierschutz anlangt, erst und allein angesichts
des Art. 20 a GG einschränkbar geworden sind (Kloepfer,
a.a.O., Rn. 80 zu Art. 20 a; Jarass, a.a.O., Rn. 15 zu
Art. 20 a; Murswiek, a.a.O., Rn 72 zu Art. 20 a,
Sommermann, a.a.O., Rn. 23/5 zu Art. 20 a). Was insofern
nach dem Maßstab des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
als unzumutbar auszuweisen ist, kann zugleich den
Wesensgehalt des je in Rede stehenden Grundrechts
verletzen, wie ihn Art. 19 II GG zur unübersteigbaren
Schranke für Grundrechtsbeschränkungen erklärt.
Verhältnismäßige Regelungen indessen wahren diesen
Wesensgehalt.
Gemessen an diesen Maßstäben stellt das
gesetzliche Vorhaben der hessischen Initiative eine
Wahrung der Zumutbarkeit bzw. der Wesensgehaltsgarantie
dar. Die Regelung belässt Ausnahmemöglichkeiten für
zu-lässiges Schächten, verbietet dieses also nicht
grundsätzlich, so dass nicht erörtert werden muss, ob
auch ein kategorisches Schächtverbot mit insbesondere
der Religionsfreiheit noch vereinbar wäre (vgl. in
diesem Zusammenhang Sommermann, a.a.O., Rn. 23/6 zu Art.
20 a, mit der Auffassung, dass die Vorschrift jedenfalls
den Fortbestand von Ausnahmeregelungen für das Schächten
nicht ausschließe). Für die Beurteilung dieser Frage
käme es entscheidend darauf an, ob angesichts eines
kategorischen Schächtverbots die Religionsfreiheit
betroffener Personen im Hinblick auf ihre unabhängig
davon bestehenden Möglichkeiten zur Verwirklichung
religiöser Lebensgestaltung dennoch in einem Ausmaß
beeinträchtigt wäre, das in einer Gesamtbetrachtung das
Ergebnis der Unzumutbarkeit zur Folge hätte. Vorliegend
bleibt demgegenüber der spezielle Aspekt das Schächten
voraussetzender Religionsausübung erhalten; er wird
lediglich um des Tierschutz-interesses willen
beschränkt.
Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung
setzt voraus, dass das geltend gemachte zwingende
religiöse Gebot tatsächlich besteht. Eine bloße
Behauptung genügt nicht. In Zweifelsfällen soll es dem
Antragsteller obliegen, den diesbezüglichen Nachweis zu
führen. Während das bisher geltende Recht angesichts
seiner offeneren Formulierung dem
Bundesverfassungs-gericht den Raum gab, eine
grundrechtsoptimierende Auslegung zu postulieren, wonach
– bereits – die substantiierte Darlegung des Bestehens
einer zwingenden religiösen Vorschrift genüge,
verschließt die neue Gesetzesfassung die Möglichkeit
einer solchen Auslegung. Das bedeutet aber nicht, dass
die Neuregelung aus diesem Grunde grundrechtwidrig sein
müsste. Lässt eine Gesetzeslage – wie bisher – Raum für
mehrere Deutungen, so ist derjenigen der Vorrang zu
geben, welche einem grundrechtlich geschützten Interesse
die größtmögliche Entfaltung bietet, sofern dieses
Interesse nicht auf ein gegenläufiges Verfassungsgut
trifft. Davon unberührt bleibt aber die Möglichkeit des
Gesetzgebers, in einer Neubestimmung des Verhältnisses
kollidierender Interessen zueinander eine früher
bestehende Interpretationsoffenheit zu beseitigen,
soweit hierbei nicht unzumutbar in ein Grundrecht
eingegriffen wird.
Dass ein Grundrechtsträger den Nachweis
des Vorliegens der tatbestand-lichen Voraussetzungen des
Grundrechtsschutzes zu führen hat, ist jedenfalls dann
unbedenklich, wenn die Berufung auf den
Grundrechtsschutz der Einschränkung eines von einer
anderen Verfassungsnorm – hier Art. 20 a GG – gebotenen
Schutzinteresses dienen soll, es also um die
Herbeiführung einer Konkordanz zwischen
gleichberechtigten Gütern geht. Damit ist vorliegend
auch nicht die staatliche Anmaßung einer Einmischung in
innerreligiöse Angelegenheiten im Sinne der
Inanspruchnahme einer Letztentscheidungskompetenz für
womöglich strittige religiöse Fragen verbunden. Vielmehr
geht es allein um die gesetzliche Klarstellung der
behördlichen Befugnis zu der Entscheidung, ob ein
Antragsteller ein Gebot und dessen Verbindlichkeit
lediglich behauptet oder ob dieses Anhalt findet in der
von ihm als die seine angesprochenen religiösen
Überzeugung. Das Spektrum der schon bisher als zwingend
das Schächtgebot vorgebend eingeschätzten religiösen
Überzeugungen wird dadurch nicht verändert oder
eingeschränkt. Kein Antragsteller, der sich ernsthaft an
entsprechende religiöse Überzeugungen gebunden hält,
würde wegen der veränderten Gesetzeslage erfolglos
bleiben. Nur wer sich an solche Regeln gebunden fühlt,
ist indessen berechtigt, den Grundrechtsschutz für sich
geltend zu machen. Dafür müssen – wie bisher – die
religiösen Vorschriften benannt werden, aus denen ein
bindendes Gebot hergeleitet wird. Es muss belegt sein,
dass deren Verständnis von einer Religionsgemeinschaft
in dem oben dargestellten, von dem
Bundesverfassungsgericht grundrechtskonform bestimmten
und auch von der neuen Rechtslage gewahrten Sinne
geteilt wird. Liegen diese Voraussetzungen vor, hat die
Behörde das Selbstverständnis der jeweiligen
Religionsgemeinschaft hinzunehmen und ist damit der
geforderte Nachweis erbracht.
Das Kriterium der Vermeidung zusätzlicher
erheblicher Leiden und Schmerzen ist unmittelbar
Ausfluss der auf die Verwirklichung ethischen
Tierschutzes ausgerichteten Staatszielbestimmung,
erkennbar ein im Zentrum dieser Bestimmung stehendes
Anliegen. Auch die Verwirklichung dieses Kriteriums
beseitigt nicht die Möglichkeit, Ausnahmegenehmigungen
für das Schächten zu erlangen, so dass auch hiermit
keine einseitige Gewichtung der kollidierenden
Interessen erfolgt. Vielmehr wirkt die neue Vorschrift
einer Konstellation entgegen, in welcher der
Religionsausübung einseitig der Vorrang gegenüber einem
ethisch ausgerichteten Tierschutz zukäme. Die dabei
verwendeten gesetzlichen Vorgaben wahren die Belange
namentlich der Religionsfreiheit. Jeder Schächtvorgang
ist mit Leiden und Schmerzen für das betroffene Tier
verbunden. Die Neuregelung führt nur dann zu einer
Versagung der Ausnahmegenehmigung, wenn „erhebliche“
Schmerzen oder Leiden zusätzlich auftreten; sie bezieht
dies sachgerecht auf den gesamten Tötungsvorgang.
An dem Auftreten von Schmerzen oder
Leiden als solchem besteht von Seiten der an der
Schächtung Interessierten keinerlei religiös fundiertes
Interesse. Es handelt sich vielmehr um einen
religionsneutralen Aspekt. Deshalb kann das religiöse
Interesse von vorneherein nicht auf solche Modalitäten
des Vorgangs gerichtet sein, sondern nur auf die
Konsequenzen, die aus der Einführung auf diese
Modalitäten bezogener Einschränkungen erwachsen. Sind
Leiden und Schmerzen erheblich, so wiegt das den Umstand
auf, dass die Einschränkungen des Schächtens ihrerseits
aus dem Blickwinkel der Religionsfreiheit eine
schwerwiegende Beeinträchtigung darstellen, sofern die
Anzahl zulässiger Schächtungen in Folge der Neuregelung
erheblich vermindert wird.
Die Erheblichkeitsschwelle für Leid und
Schmerzen kann nur objektiv, das heißt anhand
fachwissenschaftlicher Maßstäbe beurteilt werden. Es ist
davon auszugehen, dass durch die Anlegung dieser
Maßstäbe namentlich für bestimmte (großrahmige)
Rinderrassen eine deutliche Veränderung der
Genehmigungspraxis verbunden sein wird, während
andererseits etwa bei Schafen hinsichtlich der
Auswirkungen im einzelnen offenbar noch Forschungsbedarf
gesehen wird. Auch die damit verbundene prognostische
Unsicherheit stellt eine Beurteilung der Regelung als
zumutbare Einschränkung der Religionsfreiheit nicht in
Frage. Denn selbst wenn sich künftig durch
naturwissenschaftliche Erkenntnisse ergeben sollte, dass
nur bei kleinen Tieren und in engen Grenzen eine
Vermeidung zusätzlicher erheblicher Schmerzen und Leiden
möglich ist, eröffnen jedenfalls die Methoden der so
genannten revisiblen Elektrokurzzeitbetäubungen, wie sie
anscheinend in anderen Ländern bereits umfänglich
praktiziert (und von den betroffenen Kreisen auch
akzeptiert) werden, breite und hinreichende
Möglichkeiten einer Schächtung ohne zusätzliche
Beeinträchtigung im Vergleich zu im übrigen
praktizierten Schlachtmethoden. In jedem Falle und also
auch angesichts weiter fortschreitender Erkenntnis über
das Ausmaß von Leid und Schmerz bei der Schächtung
verschiedener Tierarten bleibt daher die Möglichkeit des
Schächtens von Tieren aus religiösen Gründen erhalten.
IV. Ergebnis
Die von dem Land Hessen vorgeschlagene
gesetzliche Regelung brächte den verfassungsrechtlichen
Tierschutzauftrag mit den kollidierenden
Grundrechtsinteressen in ein ausgeglichenes Verhältnis.
Das gilt unabhängig davon, ob die Versagung einer
Ausnahmegenehmigung zum Schächten – wie hier – als
möglicher Eingriff in die Religionsfreiheit gesehen oder
aber – vorrangig, wie von dem Bundesverfassungsgericht
im Blick auf die derzeit gültige Regelung – an der
Berufsfreiheit bzw. der allgemeinen Handlungsfreiheit
gemessen wird. Entscheidend für dieses Ergebnis ist die
seit dem Jahre 2002 geänderte Verfassungslage in
Ansehung des Tierschutzes. Eine dem hessischen Vorschlag
folgende Veränderung des Tierschutzrechts seitens des
Bundesgesetzgebers würde sich als Wahrnehmung des diesem
Gesetzgeber für den Ausgleich zwischen kollidierenden
Verfassungsgütern zustehenden Ermessens darstellen. Sie
stünde mit dem Grundgesetz in Übereinstimmung.
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